บัญชีรายชื่อวัตถุอันตราย มีปัญหาเพราะการมีส่วนร่วมไม่มากพอ

การโต้เถียงกันอย่างกว้างขวางเกี่ยวกับประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง บัญชีรายชื่อวัตถุอันตราย (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2552 ที่ประกาศให้ผลิตภัณฑ์จากชิ้นส่วนพืชสมุนไพร 13 ชนิด ที่สามารถใช้ในการป้องกันและกำจัดศัตรูพืชได้เป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 1 รวมทั้งการยกเลิกการควบคุมซัลเฟอร์ที่อยู่ในความรับผิดชอบของกรมโรงงานอุตสาหกรรม แสดงให้เห็นว่าการออกกฎหมายตาม พ.ร.บ. วัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 มีขั้นตอนกระบวนการที่ยังตามไม่ทันกับบริบทสังคมปัจจุบันที่ต้องให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมและการเปิดเผยข้อมูลต่อผู้เกี่ยวข้องทั้งหลายอย่างกว้างขวางเพียงพอนั่นเอง
ความเป็นมาในกรณีพืชสมุนไพรนั้น กรมวิชาการเกษตรซึ่งเป็นหน่วยงานรับผิดชอบได้ชี้แจงว่าที่ออกประกาศรายการนี้ก็เพื่อส่งเสริมให้มีการผลิตและใช้ผลิตภัณฑ์กลุ่มนี้แพร่หลายมากขึ้น ซึ่งเป็นการลดการใช้สารเคมีได้ทางหนึ่ง แต่เนื่องจากที่ผ่านมา ผลิตภัณฑ์กลุ่มนี้ถูกกำหนดเป็นวัตถุอันตราย ชนิดที่ 2 ซึ่งผู้ที่จะผลิต นำเข้า ส่งออก และครอบครองต้องขึ้นทะเบียนและแจ้งดำเนินการ ทำให้ผู้ที่จะผลิตประสบปัญหายุ่งยากในขั้นตอนการขึ้นทะเบียน เพราะไม่มีข้อมูลที่จำเป็นสำหรับการขึ้นทะเบียน ดังนั้นกรมวิชาการเกษตรจึงช่วยเหลือด้วยการลดการควบคุมลงมาเป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 1 แทน โดยวัตถุอันตรายชนิดที่ 1 มีมาตรการควบคุมเพียงแจ้งข้อเท็จจริงเท่านั้น และที่เลือกพืช 13 ชนิดนี้ก็เพราะกรมวิชาการเกษตรมีการศึกษาทางวิชาการรองรับแล้ว และที่ไม่ยกเลิกการควบคุมไปเลย เพราะต้องการควบคุมคุณภาพของผลิตภัณฑ์ เนื่องจากที่ผ่านมาพบว่ามีผลิตภัณฑ์ปลอมออกมาขายจำนวนมาก จึงยังต้องคุมต่อไปเพื่อดูแลเรื่องคุณภาพ สำหรับข้อกังวลของสังคมที่เกิดขึ้นนั้น กรมวิชาการเกษตรมองว่าเป็นเรื่องของภาษาและการสื่อสารทำให้เข้าใจไม่ตรงกัน การใช้คำว่าวัตถุอันตราย ซึ่งเป็นคำตามกฎหมายทำให้ดูน่ากลัว ดูว่าพืชสมุนไพรเหล่านั้นเป็นของอันตราย และจะทำการทบทวนในเรื่องถ้อยคำและการสื่อสารและการรับฟังความคิดเห็นต่อไป
ส่วนกรณียกเลิกการควบคุมซัลเฟอร์ที่อยู่ในความรับผิดชอบของกรมโรงงานอุตสาหกรรม (กรอ.) ซึ่งมีประเด็นว่าจะเกี่ยวข้องกับคดีลักลอบนำเข้าซัลเฟอร์ที่สำนักงานสอบสวนคดีพิเศษ (DSI) และกรมศุลกากรกำลังดำเนินคดีหรือไม่ เพราะเป็นคดีใหญ่ มีค่าปรับเป็นเงินจำนวนหลายพันล้านบาท กรอ. ชี้แจงแต่เพียงว่าปกติสารซัลเฟอร์จะถูกควบคุมเป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 3 โดยกรมวิชาการเกษตรเท่านั้น เมื่อครั้งจะออกประกาศฯ บัญชีรายชื่อวัตถุอันตราย (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2549 กรมวิชาการเกษตรได้เสนอให้ กรอ. คุมซัลเฟอร์ด้วย เนื่องจากพบว่ามีการลักลอบนำเข้าซัลเฟอร์มาใช้เป็นสารป้องกันเชื้อรา โดยอ้างว่านำมาใช้ทางอุตสาหกรรม จึงได้มีการประกาศให้ซัลเฟอร์เป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 3 คุมโดย กรอ. ในประกาศฯ บัญชีรายชื่อวัตถุอันตราย ฉบับที่ 5 พ.ศ. 2549 ต่อมาเมื่อมีการพิจารณาประกาศฯ บัญชีรายชื่อวัตถุอันตราย ฉบับที่ 6 กรอ. ได้ขอยกเลิกการควบคุมสารซัลเฟอร์เป็นวัตถุอันตราย โดยให้เหตุผลว่าซัลเฟอร์ที่ใช้ในทางอุตสาหกรรมเป็นคนละสถานะกันกับซัลเฟอร์ที่ใช้ในทางเกษตร และซัลเฟอร์ที่ใช้ในทางอุตสาหกรรมมีกฎหมายโรงงานและประกาศกระทรวงมหาดไทยควบคุมอยู่แล้ว ดังนั้นจึงการยกเลิกการควบคุมซัลเฟอร์ในประกาศฯ บัญชีรายชื่อวัตถุอันตราย ฉบับที่ 6 พ.ศ. 2552 ดังกล่าว
ด้านคดีความนั้น สภาอุตสาหกรรมชี้แจงว่า ผู้ประกอบการภาคอุตสาหกรรมนำเข้าซัลเฟอร์อย่างสม่ำเสมอ นับตั้งแต่ประกาศฉบับที่ 5 มีผลบังคับใช้ โดยได้ผ่านขั้นตอนตามพิธีการศุลกากรอย่างที่เคยปฎิบัติ จนเมื่อเดือนกันยายน 2551 จึงมีการตรวจค้นและกล่าวหาว่าผู้ประกอบการนำเข้าสินค้ามาอย่างผิดกฏหมายและมีโทษปรับสูงสุด 4 เท่าของมูลค่าสินค้า คิดเป็นมูลค่ารวมประมาณหมื่นล้านบาท

มีปัญหาเพราะการมีส่วนร่วมไม่มากพอ
จากความเป็นมาข้างต้นจะเห็นว่าส่วนหนึ่งและน่าจะเป็นส่วนสำคัญที่สุดที่ทำให้เกิดเป็นประเด็นปัญหาขึ้นมาคือ การมีส่วนร่วมจากผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งโดยตรงและโดยอ้อมไม่เพียงพอ ในกรณีของพืชสมุนไพรเป็นตัวอย่างที่แสดงถึงการละเลยการมีส่วนร่วมของสาธารณะ เพราะเป็นเรื่องเกี่ยวกับสมุนไพร ซึ่งเกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตคนไทยอย่างมาก หากเปิดให้สาธารณะรับรู้เรื่องราวมาตั้งแต่ต้นกรณีความเข้าใจไม่ตรงกันในเรื่องถ้อยคำ “วัตถุอันตราย” น่าจะน้อยลงเพราะได้มีการถกเถียงทำความเข้าใจร่วมกันมาก่อนหน้าแล้ว และอาจมีข้อเสนอแนะทางเลือกอื่นที่น่าสนใจ เช่น
o น่าจะใช้ชื่อ “ผลิตภัณฑ์ป้องกันและกำจัดศัตรูพืชที่ได้จากพืช 13 ชนิดดังนี้ สะเดา......ซึ่งไม่ผ่านกรรมวิธีที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางเคมี” แทนคำที่ประกาศคือ “ผลิตภัณฑ์จากชิ้นส่วนพืชซึ่งไม่ผ่านกรรมวิธีที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางเคมีเฉพาะที่นำมาใช้ป้องกัน กำจัด ทำลาย......” การเน้นที่คำว่าผลิตภัณฑ์ป้องกันและกำจัดศัตรูพืช... มาก่อนสร้างความเข้าใจร่วมกันถึงความเป็นอันตรายได้ง่ายกว่า
o ในอดีตควบคุมเป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 2 ยังพบผลิตภัณฑ์ปลอมด้อยคุณภาพ ถ้าผ่อนคลายการควบคุมจะแก้ไขเรื่องนี้อย่างไร การขึ้นทะเบียนเป็นขึ้นตอนเพื่อประเมินว่าผลิตภัณฑ์มีประสิทธิภาพการใช้ตามวัตถุประสงค์หรือไม่และการใช้มีความปลอดภัยหรือไม่ การขึ้นทะเบียนจึงจำเป็นในสถานการณ์การควบคุมในปัจจุบันของประเทศเรา อย่างไรก็ดี หน่วยงานรับผิดชอบสามารถออกประกาศให้ใช้ข้อมูลที่ได้จากการศึกษาของกรมวิชาการเกษตรแทนได้ เพื่อทำให้การขึ้นทะเบียนง่ายขึ้น และในกรณีผลิตภัณฑ์มีปัญหาจะมีมาตรการลงโทษผู้กระทำผิดได้หนักกว่ากรณีเป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 1
o ไม่ว่าในกรณีเกษตรกรที่ผลิตใช้และขายจำนวนไม่มากควรต้องกำหนดหลักเกณฑ์ยกเว้นไว้ เช่น
o ถ้ากำหนดให้ “ผลิตภัณฑ์จากชิ้นส่วนพืชซึ่งไม่ผ่านกรรมวิธีที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางเคมีเฉพาะที่นำมาใช้ป้องกัน กำจัด ทำลาย......” เป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 1 ก็ต้องยกเลิกรายการเดิมที่ประกาศให้เป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 2 ด้วย แล้วประกาศเป็นวัตถุอันตรายกลับเข้ามาใหม่โดยตัดเอาผลิตภัณฑ์จากพืช 13 ชนิดนี้ออก ไม่อย่างนั้นจะเป็นว่าผลิตภัณฑ์จากพืช 13 ชนิดนี้จะถูกคุมเป็นวัตถุอันตรายทั้งชนิดที่ 2 และ 1 ในเวลาเดียวกัน แล้วจะทำอย่างไรดี

ผู้เกี่ยวข้องโดยตรงก็ยังไม่มีส่วนร่วม
กรณียกเลิกซัลเฟอร์เป็นตัวอย่างที่แสดงให้เห็นผลเสียของการไม่เปิดให้ภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง แม้กระทั้งผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงได้แสดงความคิดเห็นก่อนตัดสินใจออกประกาศ กล่าวคือ หากก่อนจะประกาศให้ซัลเฟอร์เป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 3 ในประกาศฯ บัญชีรายชื่อวัตถุอันตราย ฉบับที่ 5 กรอ. มีการเชิญผู้เกี่ยวข้อง เช่น บริษัทที่ใช้ซัลเฟอร์ในกระบวนการผลิตทางอุตสาหกรรมมาให้ความเห็นก่อน เหตุผลในเรื่องสถานะของซัลเฟอร์ที่แตกต่างกันสำหรับการใช้งานทางอุตสาหกรรมและทางเกษตรก็จะถูกหยิบยกขึ้นมาพิจารณาตั้งแต่ต้น และการประกาศครั้งนั้นก็จะไม่สร้างปัญหาจนต้องมีการยกเลิกการควบคุมในภายหลัง
นอกจากประเด็นการไม่เปิดให้ผู้เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมในกระบวนการกำหนดบัญชีรายชื่อวัตถุอันตรายแล้ว ยังมีประเด็นเรื่องการไม่ประเมินผลกระทบและลดผลกระทบต่อผู้ประกอบการ กรอ. ควรรู้ว่าซัลเฟอร์เป็นสารเคมีพื้นฐานที่มีการใช้อย่างกว้างขว้างในวงการอุตสาหกรรม ดังนั้นเมื่อประกาศฯ ออกมาแล้ว กรอ. จึงควรเผยแพร่ข้อมูลไปยังผู้ประกอบการที่เกี่ยวข้องอย่างทั่วถึงเพียงพอซึ่งเป็นสิ่งที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมสามารถกระทำได้เพื่อลดผลกระทบที่เกิดกับผู้ประกอบการ และให้ผู้ประกอบการได้เตรียมตัวปฏิบัติตามข้อบังคับได้ทันท่วงที
ปัจจุบันการกำหนดนโยบายหรือกฎหมายจะให้ความสำคัญกับขั้นตอนการเปิดให้ผู้เกี่ยวข้องทั้งหลายมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นอย่างเพียงพอและโปร่งใส เพื่อให้นโยบายหรือกฎหมายนั้นผ่านการพิจารณาอย่างรอบด้าน ตัวอย่างเช่นในประชาคมยุโรป หรือ EU นั้น ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของสาธารณะในเรื่องการจัดการสารเคมีอย่างมาก ซึ่งเห็นได้จากการกำหนดเรื่องการเปิดรับฟังความคิดเห็นจากสาธารณะไว้ในกฎหมายควบคุมสารเคมีด้วย เช่น ในกรณีสารที่ต้องขออนุญาตและจำกัดการใช้ที่หน่วยงานกลางต้องประกาศรายชื่อออกมานั้น มีข้อกำหนดให้เปิดเผยร่างเพื่อระดมความเห็นจากสาธารณะก่อนที่จะประกาศบังคบใช้ ขั้นตอนการเปิดรับฟังความคิดเห็นเช่นนี้คณะกรรมการวัตถุอันตรายอาจนำมาเป็นแนวทางสำหรับประกาศฯ บัญชีรายชื่อวัตถุอันตรายได้ทันที เพราะแม้ พ.ร.บ.วัตถุอันตรายจะไม่กำหนดในเรื่องการมีส่วนร่วมไว้ แต่ก็มิได้ห้ามไว้เช่นกัน การมีส่วนร่วมนอกจากจะทำให้บัญชีวัตถุอันตรายที่จะประกาศได้รับการพิจารณาอย่างรอบด้านแล้ว ยังเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการทำงานของคณะกรรมการวัตถุอันตรายและหน่วยงานรับผิดชอบอีกด้วย